杜义 泰和泰（天津）律师事务所

为适应新时代信访工作的发展，保持与人民群众的密切联系，党中央、国务院于2022年2月25日颁布了修订后的《信访工作条例》（以下简称信访条例）。从立法角度来看，原信访条例由国务院制定颁布，修订后的信访条例由党的中央机关审议通过，并由党的中央机关和国务院颁布。新的《信访工作条例》制定机关系党的中央机关，立法层级更高，充分体现了新时代党对信访工作的全面领导以及对人民群众利益的高度重视。下面作者将围绕信访条例对信访的原则、提起、办理及不恰当信访可能涉及的刑事法律问题进行解读和分析。

一、信访条例体现的信访原则

（一）信访工作要坚持党的全面领导，各部门齐抓共管理论依据

根据信访条例第七条：“坚持和加强党对信访工作的全面领导，构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局”之规定，可以看出信访工作要在党的全面领导下进行，同时各部门要分工负责，组织落实、齐抓共管。

（二）信访充分体现了党和政府密切联系群众的工作作风

根据信访条例第三条：“信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径”之规定，信访工作首先体现了党和政府的人民性以及密切联系群众的工作作风，充分体现了党的先进性。

（三）信访充分体现了党和政府密切联系群众的工作作风

根据信访条例第四条之规定，可以看出信访工作以党的思想路线为指导，坚持人民性，坚持社会性，即一方面服务人民，一方面促进社会和谐稳定。

（四）信访工作要依法依政策办事

根据信访条例第五条：“信访工作应当遵循下列原则：......（四）坚持依法按政策解决问题。将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序”之规定，可以看出信访工作要严格按照既有法律、既定政策办事，不能突破法律、政策的规定和底线。

二、信访事项的提出

（一）信访事项的一般提起方式

根据信访条例第十七条：“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理”之规定，信访人可以采取上述方式向各级机关表达诉求，需要注意的是，在书面形式提交的信访事项中，信访人要载明其姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。

（二）走访方式提出信访事项

根据信访条例第二十条：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。信访人采用走访形式提出涉及诉讼权利救济的信访事项，应当按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”之规定，可以看出走访是信访事项提出的一种方式，系在有权处理机关的指定接待场所进行的一种信访方式。

需要注意的是，信访人走访涉及诉讼权利救济事项的，信访条例将走访的对象明确为政法机关，也就是公、检、法、司等政府机关，而非其他政府机关，且需按法律法规规定的程序进行。

此外，涉及群体的走访，应推举代表进行，不能超过5人，不得大规模违法走访，影响相关机关的办公秩序。

三、信访事项的受理

（一）信访事项的受理时限规定

按照信访条例的相关规定，各级党委和政府信访部门收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别处理。

（二）信访事项的受理规定

1.本级机关有权处理的

对依照职责属于本级机关、单位或者其工作部门处理决定的，本级机关应当转送有权处理的机关、单位；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级党委和政府决定。2.应由下级机关处理的涉及下级机关、单位或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，转送有权处理的机关、单位。3.转送其他机关处理的在受理中发现需要转送其他机关办理的信访事项，涉及重要情况需要反馈办理结果的，可以交由有权处理的机关、单位办理，并要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。4.涉诉讼权利救济的各级党委和政府信访部门对收到的涉法涉诉信件，应当转送同级政法部门依法处理；对走访反映涉诉问题的信访人，应当释法明理，引导其向有关政法部门反映问题。5.涉纪检检察机关的信访事项对属于纪检监察机关受理的检举控告类信访事项，应当按照管理权限转送有关纪检监察机关依规依纪依法处理。

四、信访事项的办理

（一）各类信访事项的解决途径

对信访事项受理后，对信访人申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：

1.涉诉涉法类，通过司法途径解决信访事项应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。2.涉仲裁（民事、劳动）类，转仲裁解决3.涉诉涉法类，通过司法途径解决信访事项可以通过党员申诉、申请复审等组织方式解决的，转相关组织办理。4.涉行政事项类，行政途径解决信访事项可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，按相应程序处理。5.涉权益类，转有权机关办理信访事项属于申请有关机关履行查处违法行为、保护人身权或者财产权等合法权益相关职责的，依法履行或者答复。6.其他类型

信访事项不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。

（二）信访事项的处理

针对信访人提出的信访事项，受理机关和单位在综合研判后，根据不同情况作出不同的处理：

1、请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；

2、请求事由合理但缺乏法律依据的，应当作出解释说明；

3、请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。

4、有权处理的机关、单位作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关、单位执行；不予支持的，应当做好信访人的疏导教育工作。

（三）不服信访处理意见的救济措施

信访人在接到信访处理意见后，如果对其结果不服的，信访条例明确了以下救济途径：

1、信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。收到复查请求的机关、单位应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。

2、信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核。收到复核请求的机关、单位应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。

重大、疑难的信访事项，复核机关、单位可以举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。

信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级党委和政府信访部门和其他机关、单位不再受理。

五、严重的不当信访行为可能受到的刑事法律制裁

信访是党和政府通过法律赋予公民的一项重要权利，信访人在信访时理应依法进行，维护自身的合法权益。但现实中，仍有极少数人为一己之私，采取缠访、闹访甚至无理滋事等方法，破坏信访秩序，那么上述行为会造成怎样的刑事法律后果呢，下面作者结合案例进行分析。

（一）寻衅滋事罪

案例1

2021年5月，为解决个人信访诉求，制造影响，尹某某在国家博物馆西门南侧安检棚候检区处，脱下所穿裤子并大喊大叫，造成公共场所秩序严重混乱。该女子被民警带到安检棚后，民警从其携带的包中搜出上访材料，事发时，现场游客较多。

北京市东城区人民法院经审理，认定尹某某解决个人信访诉求，制造影响，为在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱，其行为已构成寻衅滋事罪，依法判处有期徒刑一年。

解析：寻衅滋事罪是非法上访人员最容易触犯的罪名，主要表现形式有随意殴打、辱骂、恐吓、追逐、拦截接访人员或其他群众，情节恶劣的；强拿硬要或者任意损毁、占用公共财物，情节严重的；在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。

本案中，尹某某为解决个人信访诉求，制造影响，在国家博物馆这一公共场所起哄闹事，造成现场秩序严重混乱，根据《刑法》第二百九十三条及《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条：“在车站、码头、机场、医院、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所起哄闹事，应当根据公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等因素，综合判断是否“造成公共场所秩序严重混乱”之规定，其构成寻衅滋事，应予追究刑事责任。

（二）聚众扰乱社会秩序罪

案例2

2010年1月8日被告人张某某的亲属在北京上访期间突发脑溢血死亡，为给商丘市睢阳区政府及勒马乡政府施加压力，达到非法不正当要求，被告人张某某伙同张某1、马某某、周某某（三人均另案处理）等人分别于2010年1月15日、2010年1月20日，两次聚众到北京府右街聚众闹事，造成恶劣影响，严重影响了两级人民政府的正常工作秩序。商丘市睢阳区人民法院经审理，认定被告人张某某聚众扰乱社会秩序、情节严重，致使工作无法进行，造成严重损失，其行为已构成聚众扰乱社会秩序罪，判处有期徒刑三年缓刑五年。

解析：信访者上访时要平和、依法，不能采取过激行为，尤其不能影响正常的社会秩序，现实中我们经常看到在政府机关门前、医院等场所聚众闹访的情况，一旦影响相关国家机关、企事业单位正常的工作、生产秩序，达到一定程度就极有可能构成犯罪。

本案中，张某某纠集他人，在繁华地区闹事，严重影响政府机关的工作，影响恶劣，构成聚众扰乱社会秩序罪。聚众扰乱社会秩序罪是指聚众扰乱社会秩序，情节严重，致工作、生产、营业、教学、科研和医疗无法进行，造成严重损失的行为，所谓聚众是指纠集3人以上。

（三）故意毁坏财物罪

案例3

2018年6月,巢湖市黄麓镇政府对外招标承建位于黄麓镇建中村委会昶方村范围内的石山上的公益性农村公墓建设项目,后由石家庄一建建设集团有限公司中标并承建该项目一期工程。2020年2月26日,被告人方某某以村里风水被破坏为由,煽动村民至黄麓镇政府上访。次日方某某等人采取敲锣的方式纠集百余名村民至黄麓镇政府上访,在副镇长魏海山、建中村书记方生权接待过程中,被告人方某1煽动村民集体上山砸墓，当村民返回昶方村村口疫情执勤点,方某1再次煽动村民联名签字后上山砸墓，在方某某、方某1等人的带领下,昶方村两百余名村民携带铁锤等工具至石山公墓,方某1指挥村民砸毁公墓，造成损失二十余万元。安徽省巢湖市人民法院经审理，认定被告人方某某、方某1在信访过程中纠集多人故意毁坏财物，价值二十余万元，已构成故意毁坏财物罪，分别判处两被告人有期徒刑三年，缓刑三年。

解析：故意毁坏财物罪，是指故意毁灭或者损坏公私财物，数额较大或者有其他严重情节的行为，故意毁坏财物损失5000元以上，或故意毁坏财物三次以上，或者纠集三人公然毁坏财物的都能构成故意毁坏财物罪。

本案中，方某某、方某1在上访过程中，以影响风水为名，纠集村民损毁财物，数额特别巨大，已构成故意毁坏财物罪。

这里特别要注意的是，个别上访人员认为数额不大就不构成犯罪，殊不知只要纠集三人公然毁坏财物的即有可能构成故意毁坏财物罪，而不论数额大小。

（四）非法集会、游行、示威罪

案例4

2016年4月初，被告人张某1、张某2组织部分出租车司机先后集资人民币3万元，用于打击"滴滴快车"补助及非法集会、示威的组织活动。2016年4月26日早，被告人张某1张某2在未依照法律规定向有关部门申请的情况下，擅自集结700余辆出租车聚集在赤峰新城大阪路（赤峰市人民政府所在地），以示威方式上访，严重影响该路段其他车辆的正常通行。为确保非法集会、示威活动有效开展，被告人张某1张某2购买了喊话器及音响，并安排参加集会、示威的部分出租车司机到城区强行拦截正常营运的出租车司机到新城大阪路参加集会、示威活动。赤峰市松山区人民法院经审理，认定，被告人张某1张某2未依照《中华人民共和国集会游行示威法》向主管机关申请许可，组织他人举行集会、示威活动，又拒不服从公安机关的解散命令，严重破坏社会秩序，张某1张某2作为集会、示威活动的负责人，行为均已构成非法集会、示威罪，依法判处两被告人有期徒刑六个月。

解析：集会、游行、示威是宪法赋予每个公民的权利，但必须按照公安机关等部门的许可进行并服从安排，否则就是非法，可能涉嫌犯罪。

非法集会、游行、示威罪是指举行集会、游行、示威，未依照法律规定申请或者申请未获许可，或者未按照主管机关许可的时间、地点、路线进行，又不服从解散命令，严重破坏社会秩序的行为。

本案中，被告人张某1、张某2出于打击"滴滴快车"补助的目的，纠集他人用非法集会、游行、示威的方式在市政府前开展非法上访活动，严重扰乱社会秩序，构成非法集会、游行、示威罪。

（五）妨害公务罪

案例5

2021年4月5日，被告人程某某伙同金溪县璃璃乡尚庄村王家庄组村民尧某1、程某、尧某2、李美兰五人一同进京集访，被害人熊某（时任琉璃乡人民政府乡长）等乡村干部五人于当日下午赶到南昌、北京两地对尧某1等五人进行劝返。在劝说无果后，买好2021年4月7日的火车票准备乘车返回金溪县。在候车的过程中，接到尧某1的电话要求面谈，当晚8时许，熊某等劝返工作人员赶到尧某1等人入住的北京丰台区育菲园东里3号楼淘梦宾馆二楼客房内和尧某1等人进行沟通，尧某1、程某某拿出账本要求熊某报销他们近几年上访花费的4万元遭到熊某拒绝。被告人程某某突然当众用右手手掌打了熊某左脸一巴掌。经鉴定熊某左脸部软组织挫伤，构成轻微伤。

江西省金溪县人民法院经审理，认定被告人程某某明知被害人熊某作为琉璃乡人民政府乡长，到北京劝访是履行职务行为，仍然当众打其一巴掌致其构成轻微伤，其行为已构成妨害公务罪，依法判处有期徒刑六个月，缓刑一年。

解析：妨害公务罪是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人大代表依法执行职务，或故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，虽未使用暴力，但造成严重后果的行为。暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，从重处罚。

上访者在上访过程中很容易情绪激动，发生上访人员和接访人员的身体冲突，这很容易构成妨害公务罪，上访人员应保持冷静、平和，切不可发生冲突，导致有理变无理。本案中，程某某仅将熊某打成轻微伤，但若将其打成轻伤甚至重伤，那么根据想象竞合的刑法原则，其极有可能构成故意伤害罪。

（六）聚众冲击国家机关罪

案例6

2012年10月9日8时多，1000多名东涌村村民在东涌村“王爷町”非法集会，黄某某在集会上进行煽动，并伙同被告人黄某1等人，纠集其他东涌村村民1000多人到东涌镇政府非法上访，围闹、堵塞镇政府大门，致使镇政府工作无法正常进行；当天19时左右，东涌镇政府正在召开会议，20时多，上述人员带领包括几十名在校学生在内的数百名村民再次到东涌镇政府围闹、冲击，导致会议被迫中断，期间几十名在校学生打砸镇政府办公楼的玻璃门，镇政府司法室、计生服务室等9间办公室的办公牌、桌椅、电脑等办公设施.

广东省汕尾市城区人民法院经审理，认定被告人黄某1无视国法，聚众冲击国家机关，侵犯国家机关的正常工作秩序，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失，属积极参加者，构成聚众冲击国家机关罪，依法判处其有期徒刑一年五个月。

解析：聚众冲击国家机关罪是指组织、策划、指挥或者积极参加聚众强行侵入国家机关的活动，致使国家机关工作无法进行，造成严重物质损失或造成恶劣的政治、社会影响的行为。此罪主观上需为故意，主体上主要为煽动者、组织者、积极参加者，侵犯的客体为国家机关的正常办公秩序，客观表现有聚众强行冲闯国家机关门禁；包围国家机关驻地；用石块、杂物投掷、袭击；切断电源、水源、电话线等；堵塞通道，阻止国家工作人员出入；强占办公室、会议室，辱骂、追打工作人员；毁损公共财物、毁弃文件、材料；强行侵入、占据办公场所拒不退出等。本案中，黄某1无视国法，积极参与黄某某组织的聚众冲击镇政府的行为，侵犯镇政府的正常工作秩序，已构成聚众冲击国家机关罪。

（七）以危险方法危害公共安全罪

案例7

2019年8月16至18日期间，被告人陈某某因对拆迁安置工作不满至北京信访。同年8月18日凌晨5时许，被告人陈某某在北京大众宾馆被宁海县桃源街道办事处工作人员金某、杨某及桃源街道竹口三村改造指挥部工作人员王某、陈某1、朱某等人找到，工作人员对被告人陈某某劝返，并雇佣北京当地司机孙某的七座商务车包车返回宁海。当日8时许，车辆以110ｋｍ／ｈ左右速度行驶至河北沧州至山东德州段高速公路上时，被告人陈某某先后两次趁工作人员不备，试图抢夺方向盘，拉拽司机孙某的手臂，致使车辆偏离正常路线，严重影响周围其他车辆的安全行驶，在工作人员及时制止以及驾驶员极力的控制下，车辆才恢复正常行驶。

浙江省宁海县人民法院经审理，认定被告人陈某某在高速公路上抢夺汽车方向盘，危害公共安全，尚未造成严重后果，其行为已构成以危险方法危害公共安全罪，判处其有期徒刑三年二个月。

解析：以危险方法危害公共安全罪，是以放火、决水、爆炸以及投放危险物质以外的各种不常见的危险方法，足以危害公共安全的犯罪。

此罪是典型的行为犯，本案中，陈某某不顾公共安全，强行抢夺方向盘，明知可能造成车辆损毁、人员伤亡的严重后果，仍一意孤行，严重危害公共安全，已构成以危险方法危害公共安全罪。